Hướng dẫn áp dụng các quy định chuyển tiếp trong giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước

Pháp luật thay đổi xuất nhằm đáp ứng những thay đổi của xã hội. Tuy nhiên, ngay cả khi pháp luật đã thay đổi thì vẫn tồn tại tình trạng có những  vướng mắc, tranh chấp phát sinh trước đó vẫn chưa được giải quyết triệt để bằng pháp luật cũ hoặc có những quyền, lợi ích không được đảm bảo. Chính tình trạng này đã đặt ra vấn đề cần áp dụng văn bản quy phạm pháp luật nào cho một quan hệ đã phát sinh. Nếu được áp dụng các văn bản pháp luật mới để giải quyết thì sẽ thuận lợi và có lợi hơn cho cả cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng pháp luật cũng như cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng áp dụng pháp luật.

Để các quy định của pháp luật có thể kế tiếp nhau một cách liên tục, hay nói cách khác, thì những vấn đề của cuộc sống luôn luôn có các quy định của pháp luật điều chỉnh thì cứ một văn bản hết hiệu lực thì phải có văn bản khác điều chỉnh về nội dung đó có hiệu lực. Tuy nhiên, việc có hiệu lực và thời điểm có hiệu lực rất quan trọng bởi lẽ nếu cùng một vụ việc nhưng khi áp dụng các văn bản khác nhau thì quyền hạn, trách nhiệm cũng như những nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể bị điều chỉnh là rất khác nhau.

Một ví dụ có thể chỉ ra đó là trong pháp luật hình sự, Bộ luật Hình sự 2009 sửa đổi so với Bộ luật hình sự 1999 là quy định nâng giá trị tài sản thấp nhất để truy tố lên 2 triệu đồng (Bộ luật Hình sự cũ là 500.000 đồng) đối với các tội danh: Tham ô, lạm dụng chức vụ quyền hạn, lừa đảo, đánh bạc, trốn thuế, công nhiên chiếm đoạt tài sản, trộm cắp tài sản...) Ví dụ thực tế là, gần đây ầo án nhân dân quận Cầu Giấy (TP Hà Nội) đưa ra xét xử vụ án hình sự sơ thẩm đối với 4 bị cáo Nguyễn Thị Thanh Thuỷ, Nguyễn Thị Loan, Nguyễn Thị Vui và Nguyễn Thị Hiền về tội đánh bạc. Cho dù nhận định các bị cáo trên đã có hành vi đánh bạc với số tiền dưới 2 triệu đồng, theo Bộ luật Hình sự (cũ), các bị báo này sẽ phạm vào tội danh đánh bạc. May thay, đúng vào thời điểm "giao thời" áp dụng Bộ luật Hình sự mới sửa đổi, với tội danh đánh bạc, mức tiền phải từ 2 triệu đồng trở lên mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Do vậy, 3 bị cáo Loan, Vui, Hiền đã thoát tội. Duy chỉ có bị cáo Thuỷ, trước đó đã có tiền án về tội danh này, nên vẫn phải chịu trách nhiệm hình sự về tội danh đánh bạc.

2. Pháp luật về bồi thường nhà nước và các quy định chuyển tiếp khi thực hiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

2.1. Bồi thường nhà nước và quản lý nhà nước về công tác bồi thường

Quyền của công dân được Nhà nước bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra đã được các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 quy định. Để thiết lập cơ chế pháp lý đảm bảo thực hiện quyền này trên thực tế, Bộ luật Dân sự năm 1995 đã quy định áp dụng cơ chế bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng để giải quyết bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra. Hướng dẫn thực hiện quy định này, ngày 03/5/1997, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/CP về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra.

Song trên thực tế, Nghị định số 47/CP hầu như không phát huy được tác dụng, dẫn tới hậu quả là người bị thiệt hại không thể yêu cầu cơ quan nhà nước bồi thường thiệt hại cho mình. Nguyên nhân dẫn tới tình trạng này là do Nghị định số 47 chưa quy định cơ chế thuận lợi để người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, trong đó chưa có quy định về quản lý nhà nước về công tác bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.

Trước tình trạng đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra. Nghị quyết này đã khắc phục được cơ bản các hạn chế, bất cập của Nghị định số 47/CP, tuy nhiên, do không có quy định về cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm về hướng dẫn thi hành và xử lý các vấn đề phát sinh trong thực tiễn (nội dung liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước) nên việc tổ chức thi hành Nghị quyết này đã gặp nhiều khó khăn. Trước thực tế đó, Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp trung ương đã giao Viện Kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm làm đầu mối phối hợp với các cơ quan có liên quan tổ chức thi hành Nghị quyết này, và kể từ đó, Nghị quyết mới phát huy được tác dụng trên thực tế, tạo ra cơ chế thuận lợi để giải quyết bồi thường cho các trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự, được nhân dân ủng hộ và đồng tình.

Trên cơ sở tổng kết thực tiễn và nghiên cứu tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của một số nước, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khoá XII đã thông qua Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Để bảo đảm tính khả thi của cơ chế trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và bảo vệ lợi ích của Nhà nước, Điều 11 của Luật này đã quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường và giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án; phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao quản lý công tác bồi thường trong hoạt động tố tụng. Hướng dẫn quy định này, Nghị định số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/3/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã quy định cụ thể về nội dung quản lý nhà nước và trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường của Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan.

2.2. Hướng dẫn áp dụng điều khoản chuyển tiếp trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2010, tuy nhiên, trên thực tiễn có các trường hợp như người bị thiệt hại đã yêu cầu bồi thường theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra nhưng yêu cầu chưa được thụ lý, hoặc đã được thụ lý, nhưng chưa được giải quyết, hoặc chưa yêu cầu bồi thường... Để bảo đảm sự rõ ràng trong áp dụng pháp luật, Điều 66 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã quy định rõ việc áp dụng pháp luật trong từng trường hợp, cụ thể là:

Thứ nhất, đối với các trường hợp yêu cầu bồi thường đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý, nhưng chưa giải quyết hoặc đang giải quyết theo Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra hoặc Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra trước ngày Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực thi hành, thì tiếp tục áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật đó để giải quyết.

Thứ hai, đối với các trường hợp được bồi thường theo Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra đến thời điểm Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực, mà còn thời hiệu theo quy định của các văn bản này, nhưng chưa yêu cầu Nhà nước bồi thường hoặc đã yêu cầu nhưng chưa được thụ lý, thì áp dụng các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để giải quyết. 

3. Ý nghĩa và lý do của điều khoản chuyển tiếp

Việc áp dụng hay không áp dụng các văn bản quy phạm khác nhau sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý rất khác nhau. Như ví dụ chúng ta đã xem xét, mặc dù nội dung vụ việc là giống nhau nhưng do việc áp dụng các văn bản khác nhau mà hậu quả pháp lý là rất khác biệt.

Trên thực tế, áp dụng điều khoản chuyển tiếp cũng như quy định điều khoản chuyển tiếp trên cơ sở những lý do sau:

3.1. Thống nhất áp dụng cho người được áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Khi có một sự kiện pháp lý, người được áp dụng sẽ sử dụng những văn bản đang có hiệu lực để áp dụng vào trường hợp của mình. Tuy nhiên, nếu sự kiện pháp lý đó mới có văn bản thay thế, người dân không biết chắc được trong hoàn cảnh của mình thì được áp dụng văn bản nào. Chính vì vậy, để đảm bảo người dân áp dụng thống nhất văn bản quy phạm pháp luật mà quy định về chuyển tiếp được quy định trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Để thống nhất áp dụng thì khoản 1 Điều 66 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định: “Các trường hợp yêu cầu bồi thường đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý nhưng chưa giải quyết hoặc đang giải quyết theo Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra hoặc Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì tiếp tục áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật đó để giải quyết.”

Như vậy, với các trường hợp đã và đang được giải quyết theo quy định của Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ thì để đảm bảo tính thống nhất và nhất quán của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, vẫn tiếp tục áp dụng các văn bản này để giải quyết những vụ việc đó.

Ví dụ: Ngày 1/5/1998, Cơ quan cảnh sát điều tra Công an tỉnh Thái Bình khởi tố vụ án, khởi tố bị can bắt giam khẩn cấp đối với ông Lương Ngọc Phi thành phố Thái Bình về tội “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản XHCN” theo Điều 135 Bộ luật Hình sự năm 1985. Quá trình bắt giam, điều tra về tội “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản XHCN”, Cơ quan cảnh sát điều tra Công an tỉnh Thái Bình tiếp tục khởi tố bổ sung đối với về tội “Trốn thuế” theo Điều 169 Bộ luật Hình sự năm 1985.

Ngày 27/4/1999 Viện Kiểm sát nhân dân tỉnh Thái Bình đã ra Cáo trạng truy tố ông Phi 2 tội “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản XHCN” và tội “Trốn thuế”. Ngày 29/9/1999, Toà án nhân dân tỉnh Thái Bình đưa vụ án ra xét xử sơ thẩm quy kết ông Phi phạm 2 tội “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản XHCN” và tội “Trốn thuế”, tuyên phạt 17 năm tù giam. Ngày 25, 26/4/2000 Toà phúc thẩm Toà án nhân dân tối cao đã xét xử lại vụ án và tuyên ông Phi không phạm tội “Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản XHCN” huỷ phần bản án sơ thẩm về tội “Trốn thuế” để điều tra lại. Ngày 16/10/2006, sau thời gian dài điều tra lại tội “Trốn thuế”, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Thái Bình đã ra quyết định đình chỉ điều tra vụ án, đình chỉ điều tra bị can đối với ông Phi về tội “Trốn thuế” theo khoản 2 Điều 107 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003. Trong quá trình giải quyết vụ việc, ông Phi đã có đơn yêu cầu bồi thường và đã được thụ lý giải quyết thì sẽ vẫn áp dụng tiếp Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 và Nghị định số 47/CP  để giải quyết. Mặc dù vậy, nhưng cho đến nay, vụ việc này vẫn chưa được giải quyết triệt để.

3.2. Thống nhất áp dụng đối với cơ quan bồi thường

Khi áp dụng pháp luật, thì việc các cơ quan chức năng thống nhất áp dụng văn bản pháp luật là rất quan trọng. Nếu việc áp dụng không thống nhất, sẽ dẫn đến việc thiếu lòng tin của người dân vào hệ thống pháp luật, cũng như bộ máy thực thi pháp luật. Vì vậy, để đảm báo tính thống nhất, đồng bộ, thì các quy định chuyển tiếp sẽ đảm bảo việc áp dụng thống nhất đối với các trường hợp tương tự nhau mà không xảy ra tình trạng do cách hiểu về sự việc khác nhau, mà dẫn đến áp dụng khác nhau.

Ví dụ: Nếu có hai vụ việc đang được giải quyết theo Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11, thì Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực thi hành. Nếu không có điều khoản chuyển tiếp, thì có thể dẫn đến tình trạng một vụ việc được giải quyết theo Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11, vì những người áp dụng pháp luật cho rằng, đã áp dụng văn bản này rồi thì cần áp dụng tiếp. Vụ việc còn lại thì do người áp dụng cho rằng, cần áp dụng quy định mới có hiệu lực vì nó tiến bộ, hợp lý và rõ ràng hơn so với văn bản cũ. Như vậy, nếu không có quy định chuyển tiếp, thì sẽ có các cách hiểu dẫn đến các cách áp dụng khác nhau. Chính vì vậy, việc có điều khoản chuyển tiếp là rất quan trọng và cần thiết.

3.3. Đảm bảo tính liên thông của văn bản quy phạm pháp luật

Khoản 2 Điều 66 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định: “Các trường hợp được bồi thường theo Nghị quyết số 388/2003/NQ - UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra đến thời điểm Luật này có hiệu lực mà còn thời hiệu theo quy định của các văn bản này, nhưng chưa yêu cầu Nhà nước bồi thường hoặc đã yêu cầu nhưng chưa được thụ lý, thì áp dụng các quy định của Luật này để giải quyết”.

Ví dụ, trường hợp yêu cầu bồi thường thiệt hại của vợ chồng ông Võ Văn Học và bà Huỳnh Thị Nga, trú tại thôn Thạch By 1, xã Phổ Thạnh, huyện Đức Phổ, tỉnh Quảng Ngãi. Trong trường hợp này, theo hồ sơ do phía Tổng cục Thi hành án dân sự cung cấp, vợ chồng ông Học, bà Nga chỉ có đơn khiếu nại, kêu oan và không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại số 2077/QĐ-BTP ngày 29/10/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp mà không có đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại và nội dung đơn khiếu nại, cũng không có yêu cầu bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế thuộc Bộ Tư pháp đã liên hệ, phối hợp với Thanh tra Bộ để rà soát đơn thì phát hiện có nhiều đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại của vợ chồng ông Học, bà Nga từ năm 2009.

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, thì đương sự có quyền yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại. Theo hồ sơ thu thập được, thì vợ chồng ông Học, bà Nga đã gửi đơn yêu cầu bồi thường đến Bộ trưởng Bộ Tư pháp trên cơ sở Quyết định giải quyết khiếu nại số 2077/QĐ-BTP ngày 29/10/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Theo quy định của Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra thì cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường là “cơ quan, tổ chức quản lý và sử dụng công chức, viên chức nhà nước” (khoản 1 Điều 4 Nghị định số 47). Tuy nhiên, pháp luật không quy định cụ thể đối với cơ quan nhà nước được tổ chức theo ngành dọc như hoạt động thi hành án dân sự, thì việc xác định cơ quan quản lý và sử dụng công chức, viên chức là cấp nào. Trên thực tế, Bộ Tư pháp là cơ quan cấp trên quản lý cơ quan thi hành án dân sự địa phương, do vậy, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thông báo, chuyển hồ sơ về cơ quan thi hành án dân sự địa phương giải quyết bồi thường.

Trên cơ sở xem xét một cách toàn diện quá trình khiếu nại của đương sự và với quan điểm tạo thuận lợi cho việc giải quyết bồi thường do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, thì vợ chồng ông Học, bà Nga đã có đơn yêu cầu bồi thường hợp lệ, nhưng chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết, do đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 66 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, thì đây là trường hợp được áp dụng các quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để giải quyết.

Như vậy, việc thống nhất áp dụng văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống các văn bản pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần phải thống nhất việc áp dụng các quy định của điều khoản chuyển tiếp (Điều 66). Chỉ với việc áp dụng thống nhất quy định này của pháp luật, thì việc giải quyết các vụ việc về yêu cầu bồi thường mới được người dân đồng tình và tin tưởng./.

                                 Tác giả:  ThS. Trần Minh Trọng